【摘要】目前，我国各级农业科研部门、教学部门等涉农社会公益性事业单位是通过国家税收和预算拨款来获得科研和活动经费的，这些机构所从事的教学、科研工作是为社会公共服务的，其科研成果也属公共产品范畴。而当前多数农业科研部门、教学单位都将研究成果作为自有财产，享有品种权。新品种垄断在少数个人或组织手中，某种程度上会阻碍国家优良品种的推广力度。因此植物新品种保护与社会公共产品服务存在一定的矛盾，这种情况下，我们应当重新思考植物新品种权保护与社会公共产品服务的问题。
【关键词】公共产品；植物新品种权；纳税人权利
1 植物新品种保护及其主体、权利
《中华人民共和国植物新品种保护条例》（以下简称《条例》）第二条对植物新品种的定义为：“植物新品种是指经过人工培育的或者对发现的野生植物加以开发，具备新颖性、特异性、一致性和稳定性并有适当命名的植物品种”。
《条例》实施已来，已发布了两批共19种植物新品种保护名录，包括了水稻、玉米、小麦、油菜、大豆、白菜、番茄、辣椒等我国农业生产上栽培的主要农作物种类。
从申请品种权的单位性质来看，农业科研、教学单位一直是我国农作物育种的主力军，承担着几乎所有国家农作物育种项目，生产上推广应用的优良品种也大多来自他们。农业科研教学单位申请品种数量与企业和个人相比多得多，这是申请品种权主体的构成特点。
植物新品种权，简单地说，就是植物育种者权利。它是由植物新品种保护审批机关依照法律、法规的规定，赋予品种权人对其新品种的专有权利。这种权利是由政府授予植物育种者利用其品种排他的独占权利[1]。植物新品种保护在国外已有近百年的历史，它促进了世界农业的繁荣。但在我国处于刚起步阶段，尚未得到人们的普遍了解和认同[2]。植物新品种权保护的最终目的是鼓励更多的组织和个人向植物育种领域投资，从而有利于育成和推广更多的植物新品种，推动我国的种子工程建设，促进农林业生产的不断发展。
2 公共产品及其特征、分类
公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。不完全具有这两种特征的称为“准公共产品”，如公园、电影院等。
公共产品具有两个本质特征：一是非排他性（nonexcludability），二是消费上的非竞争性（nonrivalrous consumption）。非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处；消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。
公共产品基本可以分为3类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，有人将这类物品形象地称为俱乐部产品（club goods）。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他。我国各级农业科研部门、教学部门都是全额拨款的社会公益性事业单位，是通过国家税收和预算拨款来获得科研和活动经费的，所从事的教学、科研工作是为社会公共服务的，因此，农业基础科研、新品种培育的成果属于第一类——纯公共产品。
3 我国现行的新品种保护与公共产品存在的问题
3.1 新品种保护的主体与公共服务部门的主体范围重叠
新品种保护的主体包括依靠国家财政拨款从事科研活动的事业单位——科研院所和学校在内的所有育种申请人。而《条例》第6条规定“完成育种的单位对其授权品种，享有排他的独占权，任何单位或个人未经品种权人许可，不得为商业目的生产或者销售该授权品种的繁殖材料。”又把科研院所和学校的研究成果作为部门财产加以保护，因而违背了公共产品的非竞争性和非排他性。
3．2 植物新品种保护权与公共产品使用权矛盾
农业科研部门、教学部门等涉农社会公益性事业单位的农业基础科研、新品种培育成果属于纯公共产品，纳税人对纯公共产品享有免费使用权、先占使用权、平等使用权和重大利益优先权，这是纯公共产品的本质特征所决定的。
然而我国的新品种保护权，没有区分育种单位的主体性质，而这种独占权可以通过授权许可或转让的形式获得巨大的经济利益。我国各级农业科研部门、教学部门等涉农单位，所从事的教学、科研工作是为社会公共服务的，所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，不能将一些人排斥在消费过程之外。与国内个人和企业的投资来源完全不同，教育、科研单位等涉农社会公益性事业单位所育成的品种、取得的植物新品种权是国家赋予的职责的体现，拿着纳税人的钱，如果不出成果就是失职；如果出了成果没有为广大纳税人提供免费服务，也是失职。
3.3 个别单位垄断新品种，限制了公共产品的社会化服务
部分育种单位将国家出资培育、品种权原本属国家所有的品种高价转让给了企业进行排他性的商业化开发，垄断经营，品种转让的大量资金没有进入国库，而是留在本单位或者是少数人手中，这种行为极易造成国有资产的流失。
特别是最近几年国家实施良种补贴惠农政策，如果将类似新品种纳入补贴范畴，品种经营权垄断单位把持价格不动，而农民又迫切需求此类品种，其结果无异于是为部分单位和个人从农民身上获得高额利润创造了机会，这不仅不利于科技成果转化，而且会限制这些植物新品种效用的更好发挥，最终使得广大农民生产这些作物时，付出了更高的成本，加重了农民的负担。
4 公共产品服务大众，真正实现公共目标的改进措施
4.1 强化职能，明确公益性事业单位的职责
社会公益类事业单位，系指政府为实现社会公共利益和国家长远利益而举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。全额拨款的农业教学、科研单位是社会公益类事业单位，科研成果必须面向社会提供公共产品和公共服务。
4.1.1 提高财政投入使用效益，切实发挥公共产品服务职能。
对属于涉农社会公益类事业单位的，按照有利于提高财政投入使用效益的原则，改革经费拨付和管理办法，实行经费与人员编制挂钩包干、超支不补、结余留用的预算管理办法；所有的科研、教学成果，包括植物新品种权，为公共产品，应免费为具有一定经营资质的纳税人使用。
4.1.2 完善监督考核机制，建立专项奖励基金
按照责、权、利相统一的原则，完善社会公益类事业单位的监督考核机制，对服务质量和成果（包括植物新品种保护权）产出进行年度检验或考核评估，依据检验考核结果实施奖惩，并相应调整其机构编制和财政支持力度。为了充分调动涉农社会公益类单位及个人的创新积极性，建立植物新品种专项奖励基金，用于奖励有突出贡献的植物新品种保护先进单位和先进个人等，鼓励其为国家公共事业多出成果、出好成果。
4.1.3 落实绩效考核，淘汰不作为或少作为的涉农社会公益类事业单位。
按照绩效考核的原则，对于任务不足、长期不出成果、产出效益差和长期未配备工作人员投入运行的涉农社会公益类事业单位，予以撤销。
4.1.4 严格划清单位性质，切实保护自投资金单位和个人的利益。
属于差额事业单位的，所有的科研、教学成果，包括植物新品种权，为准公共产品，部分具有非排他性，应严格划定界限。凡是财政拨款立项取得的植物新品种权，应免费为纳税人使用；凡是自己部门其他收入获得的成果，有偿为纳税人使用。
属于企业行为或个人非职务行为的，所有的科研、教学成果，包括植物新品种权，为非公共产品，享有排他的独占权，任何单位或个人未经品种权人许可，不得为商业目的生产或者销售该授权品种的繁殖材料。
4.2 规范植物新品种保护条例，对公共服务性新品种设立专门条款。
根据我国1999年颁布的《立法法》规定，民事基本制度只能由法律规定，由此推导，民事权利种类的设置也应当由法律规定。因此，立法机关应尽快将品种权法律化，即通过授权立法或者法律条文中准用性条款的规定，对《条例》的法律层次予以提升；同时，对条例的内容进行细化修改，细分育种主体，对公共服务性新品种设立专门条款，充分发挥社会公共产品的社会效用。
4．3 走社会化发展之路，努力使社会公益事业举办主体多元化
遵循社会化的发展方向，鼓励支持社会力量和国（境）外资本，以出资创办、入股联办和民办公助、公办民助等形式，兴办必须由政府举办之外的各类社会公益事业，逐步形成社会公益事业举办主体的多元化，促进各项事业加快发展。按照公共产品私人供给的理论和实践，在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间，应建立一种有效的选择和相互协调机制，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点，建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，以更有效地提供公共产品、实现公共利益。
2001年12月11日我国正式加入了WTO，这势必对我国政府的治理模式产生更为深远的影响。这种情况下，我们应当重新思考政府的作用问题。政府应把作用集中于更为基础性的方面，如建立法律和产权基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务和基础设施、保护承受力差的阶层和保护环境等等，同时积极吸引私人主体和第三部门广泛参与到公共产品和服务的供给中来，进一步增强经济和社会领域的自主性，渐趋形成公共领域治理的多中心格局，让广大纳税人得到更多的免费的公共产品服务。
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